Bij de ruimtelijke inpassing van nieuwe stedelijke ontwikkelingen moet sinds 1 oktober 2012 de ladder voor duurzame verstedelijking worden doorlopen. Op de ladder, die mede is ontstaan na advies van de SER in 1999, is veel kritiek.De toepassing van de ladder moet ervoor zorgen dat nieuwe ontwikkelingen worden afgestemd op de regionale behoefte: zorgvuldig ruimtegebruik dus, waarbij niet gebouwd wordt voor leegstand. In de praktijk wordt de ladder vooral gebruikt door tegenstanders en concurrenten om ontwikkelingen tegen te houden. Het ministerie van Infrastructuur en Milieu werkt momenteel aan een verbeterde versie van de ladder.
Hoe werkt de ladder nu?
Bij nieuwe stedelijke ontwikkelingen die ruimtelijk worden ingepast dient volgens artikel 3.1.6 lid 2 van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) de ladder voor duurzame verstedelijking te worden doorlopen. Er moet sprake zijn van een regionale behoefte waarin elders in de regio nog niet is voorzien (trede 1). Bekeken moet worden of deze regionale behoefte niet binnen bestaand stedelijk gebied kan worden opgevangen (trede 2). Indien de behoefte niet kan worden opgevangen in bestaand stedelijk gebied dient een locatie te worden gezocht die multimodaal ontsloten is of kan worden (trede 3).
Onder stedelijke ontwikkeling wordt een ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijventerrein of zeehaventerrein, of van kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of andere stedelijke voorzieningen verstaan. Bij initiatieven buiten bestaand stedelijk gebied is dan ook al snel sprake van een verplichting de ladder te doorlopen.
Wat is er mis met de ladder?
Een afweging in het kader van een ruimtelijke procedure of er niet op een andere reeds verstedelijkte locatie kan worden voorzien in de behoefte kan, mede met het oog op de hoge leegstand op bedrijventerrein en kantorenlocaties, gewenst zijn. Doel van de ladder is het zorgvuldig ruimtegebruik te stimuleren. Het kan echter niet de bedoeling zijn dat het instrument stedelijke ontwikkelingen onnodig frustreert of vertraagt. Een belangrijke vraag is nu bijvoorbeeld wanneer de ladder toe te passen. Voor kleinschalige ontwikkelingen hoeft dit bijvoorbeeld niet. Hierna worden enkele aspecten die vragen oproepen bij het toepassen van de ladder uitgelicht.
Kleinschalige ontwikkelingen
Voor kleinschalige ontwikkelingen is het toepassen van de ladder niet nodig, zo stelt de Handreiking Ladder voor duurzame verstedelijking. Wat echter als kleinschalige ontwikkeling moet worden beschouwd wordt niet toegelicht. De Raad van State heeft uitgemaakt dat acht woningen wel, maar veertien woningen niet als kleinschalig moeten worden beschouwd. Of de ladder toegepast dient te worden is op dit moment niet eenduidig vast te stellen. Bij twijfel is het toepassen van de ladder op dit moment verstandig aangezien de Raad van State soms ruimtelijke besluiten vernietigt omdat niet of onvoldoende aan de eerste trede van de ladder is voldaan.
Flexibele bestemming en bedrijfsuitbreiding
Om ruimte te bieden aan gebiedsontwikkeling wordt steeds vaker globaal en flexibel bestemd. Het toepassen van de ladder, in situaties waarbij de uiteindelijke invulling van een gebied nog niet bekend is, is complex. Men moet immers altijd kunnen motiveren waarom planwijziging op die specifieke locatie gewenst is. Maar ook in situaties waarbij sprake is van bijvoorbeeld bedrijfsuitbreiding kan men zich afvragen of het gewenst is de ladder toe te passen. In een dergelijke situatie zullen de financiën vaak randvoorwaardelijk werken; bedrijfsbeëindiging en een bedrijf elders opnieuw vestigen en uitbreiden zal naar verwachting altijd leiden tot kapitaalvernietiging. Ook al mag kapitaalvernietiging opgevoerd worden in trede 2, blijkt in de praktijk dat dit argument zonder nadere beschouwing van de overige aspecten niet voldoende is.
Concurrentie en een goede ruimtelijke ordening
Concurrenten die een ontwikkeling willen tegenhouden, doen vaak een beroep op de ladder. Bij het toepassen van de ladder is het van belang om continu te blijven realiseren dat een ruimtelijk besluit niet mag strekken tot bescherming van concurrentieverhoudingen. Brancheringsbepalingen zijn echter wel toegestaan. Met de uitspraak van de Raad van State van 20 mei 2015 wordt een strengere lijn uitgezet. Indien een concurrent een beroep wil doen op de ladder moet hij feiten en omstandigheden aanvoeren waaruit blijkt dat de nieuwe stedelijke ontwikkeling zal kunnen leiden tot ruimtelijk relevante leegstand c.q. leegstand die uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening relevant is. Per situatie dient beoordeeld te worden welke leegstand als relevant kan worden beschouwd.
Vertragende werking Ladder
Het toepassen van de Ladder heeft in de praktijk tot een procedure extra geleid voorafgaande aan de daadwerkelijke procedure. De wettelijk geregelde Ladder heeft zijn vertaling gekregen in de Provinciale verordeningen. De gemeente(politiek) lijkt in de praktijk een planinitiatief dat met de Ladder beoordeeld moet worden, niet eerder positief te willen beoordelen tot het moment dat de provincie de Ladder beoordeling akkoord heeft bevonden (“Verordening-proof”). Dit kan soms pas plaatsvinden na diverse concept-rondes, waarbij de provincie zich gedetailleerd uitlaat over haar visie omtrent de landelijke inpassing e.d. Voordat een planprocedure, met een mogelijk planMER, überhaupt kan worden opgestart, kunnen vele maanden verstreken zijn. Zeker in geval van een planMER is sprake van een grote overlap van beschouwingen, waarbij indirect al wordt gestuurt op de bevindingen in de MER-fase.
De verbeterde ladder
Met het oog op de signalen vanuit de markt en uitspraken van de Raad van State werkt het Ministerie van Infrastructuur en Milieu momenteel aan een verbeterde versie van de ladder en wordt ook de bijbehorende handreiking aangepakt. De hiervoor benoemde aspecten zullen nader uit worden gewerkt in de handreiking.
Peutz en de ladder
Als adviseur op het gebied van ruimtelijke ordening en het milieu speelt de ladder voor duurzame verstedelijking vaak een belangrijke rol in onze adviespraktijk. Peutz heeft ruime ervaring bij het adviseren van overheden en ontwikkelaars bij nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen, zoals de bouw van een nieuwe woonwijk, de aanleg van bedrijventerreinen, retailontwikkelingen en bedrijfsuitbreidingen.
Voor meer informatie over de ladder voor duurzame verstedelijking kunt u terecht bij k.vandernat [at] peutz.nl (subject: Nieuwe%20versie%20ladder%20voor%20duurzame%20verstedelijking) (Koen van der Nat) of t.kessen [at] peutz.nl (subject: Nieuwe%20versie%20ladder%20voor%20duurzame%20verstedelijking) (Tony Kessen).